论环境司法保护民事诉讼制度的完善
作者:   发布时间: 2014-02-20 16:30:51

    论文提要:改革开放以来,我国经济建设取得了辉煌的成就,人民生活水平显著提高、综合国力大大增强。但是,与此同时,由于片面追求经济指标,对工业化过程中造成的环境负面影响预料不足,预防不利,环境污染、能源短缺、人口膨胀、生态失调等问题已经十分突出,大气污染、水体污染、土壤污染恶性事件时有发生,严重威胁人类的生存和可持续发展,加强生态环境保护刻不容缓。党的十八大提出建设“秀美中国”,从而实现我国 “五位一体”的总体发展布局,并强调生态文明建设融入到政治建设、经济建设、文化建设和社会建设之中,环境保护成为共识。生态文明的建设,离不开生态环境的司法保护,司法保护是建设生态文明的重要配套措施。本文在分析环境诉讼中民事审判的价值和民事审判困境的基础上,就进一步完善环境民事诉讼制度提出建议。(全文共6509字)

关键词:环境司法保护    民事诉讼   公益诉讼

随着人们环境观念的加强,关于环境污染的报道更加牵动大众敏感的神经。多地群众出钱请环保局长到污染河流游泳,北京雾霾挥之不去,山东潍坊黑心企业将废水注入地下,湖北造田造楼中湖泊面积减少,浙江企业将毒物倾倒在安徽偏僻山村。这些新闻一经报道即成为热议话题,不仅反映我国环境污染形势严峻,也深刻暴露了长久以来我国环境保护的薄弱。党的十八大提出建设“秀美中国”,从而实现我国 “五位一体”的总体发展布局,并强调生态文明建设融入到政治建设、经济建设、文化建设和社会建设之中,环境保护已成为共识。司法服务大局,服务人民,法院不能回避自身环境保护职责。

根据相关的学理解释,生态环境是指影响人类生存与发展的水资源、土地资源、生物资源以及气候资源数量与质量的总称,是关系到社会和经济持续发展的复合生态系统。在环境保护法律机制中,环境法律规范的创制是首要部分和初步环节,环境法律规范的实施是法律机制中重要的组成部分,它分为环境行政执法和环境司法适用。环境司法保护有广义和狭义之分。狭义的生态环境的司法保护,仅仅是指由人民法院根据法律规定的职责,以审判、执行的方式或手段,使国家有关生态环境保护的法律得以及时、正确实施和实现的司法活动。而广义的生态环境司法保护,是指包括行政主管机关、公安机关、检察机关和审判机关在内的国家行政、司法机关,根据各自法定职责以执法(案件移送、申请执行)、立案侦查、提起公诉、审判和执行等方式或手段,使国家有关生态环境保护的法律,及时、正确实施和实现的准司法或司法活动。1

一、环境诉讼中民事诉讼的价值功能

根据狭义环境司法保护,法院是环境司法保护的主体。在涉及环境保护的诉讼中,法院主要通过刑事审判、民事审判和行政审判以及相应执行工作来实现对环境的司法保护。刑事审判打击危害环境的犯罪行为,包括职务犯罪,以惩戒、教育和预防危害行为的发生。行政审判制止或纠正行政机关的不作为、乱作为,督促行政机关正确环境行政保护职责。相较于刑事审判和行政审判,民事审判具有更为全面的环保价值功能。根据我国民法通则第一百三十四条的规定,承担民事责任的方式主要有:停止侵害;排除妨害;消除危险;返还财产;恢复原状;修理、重作、更换;赔偿损失;支付违约金;消除影响、恢复名誉;赔礼道歉。联系环境诉讼实际,民事审判在环境保护中理论上可以发挥以下功能:

1、预防功能。民事审判可以防患于未然,防止环境损害进一步扩大。通过诉讼保全措施,或者在民事责任承担中适用停止侵害、排除妨害、消除危险等责任,可以有效阻止环境损害危险倾向、制止即将或正在进行的损害行为,保护环境不被破坏或者最大限度减少破坏。环境问题的未然防止功能应得到强化,因为这比事后救济在时间上具有先行性,使环境保护法律机制发挥先期屏障作用,使环境得到及时保护。

2、修复功能。民事审判可以修复受到污染或破坏的环境状态。损害后果已经发生的情况下,损害责任主体承担恢复原状等民事责任,尽可能的修复破坏。面对环境损害,不应该简单一“罚”了之,承担修复责任比金钱责任更有利于增强责任主体的环境意识,进一步贯彻“谁污染,谁治理”原则,更有助于形成良好的人与自然的和谐关系,注重在人类自身利益得到满足的情况下,尊重生态环境的可持续发展。

3、补偿、惩戒功能。民事审判可以使无法修复或难以较好修复的环境损害得到相应补偿。目前民事责任中赔偿损失仅限于补偿,并不具有惩罚性质,但未来或许会借鉴消费者权益保护费设置双倍赔偿等具有惩罚刑的赔偿损失方式,以加大遏制环境损害力度。虽然金钱责任并不是最佳方案,也不是环境保护的目的,但是适用赔偿损失责任,并逐步提高赔偿标准或额度,使赔偿责任成为责任主体不能承受之重,却有较好的示范、警示效应,使之不再实施损害行为或者告诫其他主体不再实施损害行为。

二、环境诉讼中民事诉讼困境及成因分析

相对于刑事审判和行政审判,民事审判应更予以关注的原因还在于民事审判的复杂性。就目前来看,民事审判面临以下困境:

1、环境诉讼案源少。大量环境污染纠纷没有进入诉讼程序,影响了法院对环境保护作用的发挥。2010 年,全国环保系统共收到群众来信70.1 万件,涉及环境污染与生态破坏有关问题的有67.7 万件。办理环境行政处罚案件11.7 万起,环境行政复议案件694 起。当年做出环境行政处罚决定的案件11.2 万起,做出环境行政复议决定的案件598 起。2010年人民法院审结的破坏环境资源保护罪9985 件,其中,环境污染事故罪仅19 件,环境污染损害赔偿案件2033 件,环保行政案件1894 件。2笔者所在基层法院近5年来审理1起环境污染损害赔偿纠纷。环境诉讼案件少并不等于环境污染少、环境侵权少。案件少的原因,一方面是由司法的被动性决定的。司法是被动和消极的,法院不能主动启动司法程序,民事案件的启动受当事人起诉与否的限制,无起诉则无审判,因此法院无权决定案件的多少。另一方面,受整个法治环境的影响,百姓怕打官司。环境公益诉讼进展缓慢,在环境维权方面诉讼成本过高,证据难收集。涉及私益,当事人倾向选择行政调解等非诉手段,涉及公益,普通大众望而生畏。

2、案件审理难。不少地方鉴于环境诉讼案件审理的重要性和复杂性,设置了环保法庭,并实行“三审合一”,但是实践的效果并未得到广泛认可,从某种程度上说明环境案件审理难并不是依靠创新审判机构设置和审理方式所能改变的。环境污染具有复杂性、多因性和长期性,环境民事诉讼中关于损害结果的认定以及损害行为与损害结果之间是否具有关联性,都涉及专业技术问题,不为法官所熟悉,审理过程中法官必须依靠鉴定结论作出裁判,增加了审理难度。此外,法官适用法律难。环保法律法规以及相应配套行政规范性文件数量较多且分散,不仅存在效力层次上的冲突混乱,也存在有待填补的空白或完善的地方。比如对大气、土壤、水源等污染标准的清晰界定。

3、判决执行难。环境诉讼裁判的执行可能受到来自地方党委政府的阻力。司法的不独立是审理环境诉讼必须面对的现实。虽然在审理阶段也有这一因素,但政府的介入在执行阶段似乎更为明显。虽然科学发展已成共识,但在实际中,特别是经济不发达地区,地方政府在经济考核排名的压力下难以做到“不以牺牲环境换取一时的经济增长”,很多环保违法企业是本辖区的大型企业,一些环境侵权主体本身是地方纳税大户,甚至是地方经济支柱,强制侵权企业承担环保责任,势必会加重企业负担甚至影响企业正常运转,影响当地经济的发展。如企业排污侵权损害纠纷涉及到当事人本身及其职工、当地政府、上级管理部门等多方利益,处理稍有不慎就会引发群体性问题,牵扯到稳定、生存、发展等深层次问题。当判决侵害方停止侵害、排除对环境的妨碍后,后续执行时面临较一般案件更为复杂的社会阻力。3地方保护主义也是执行中的一道难题。生态环境是一个整体,比如空气和水源,连接多个区域,发生污染常常是侵权行为和损害后果不在一个地方,这使得审理后异地执行普遍存在,而异地执法难度更大。

三、完善环境民事诉讼制度的建议

环境权是一项公益性与私益性相结合的权利。环境民事诉讼存在公益诉讼和私益诉讼之分。公益诉讼与私益诉讼最大的区别在于:公益诉讼的理论基础是代位诉讼理论,原告与诉讼结果没有直接的利害关系,为的是维护公共利益;而私益诉讼的原告与环境破坏或污染具有直接的利害关系,维护的是自己的私人利益。诉讼中二者区别更多体现在立案环节,在审理环节具有较高的相似性。下文在探讨相关制度完善的建议中对二者有区别的地方会加以说明。

1、明确受案范围、管辖、起诉条件,适当降低诉讼门槛。民事审判中涉及环境诉讼的案由分为环境污染责任纠纷、大气污染责任纠纷、水污染责任纠纷、噪声污染责任纠纷、放射性污染责任纠纷、土壤污染责任纠纷、电子废物污染责任纠纷、固体废物污染责任纠纷等8个案由。环境纠纷案由并没有区分公益诉讼、私益诉讼,公益或私益诉讼可能适用统一案由。在管辖方面,环境诉讼案件并没有特殊规定。各级法院都可能受理环境纠纷,地域管辖上,根据民诉法第二十八条,因侵权行为提起的诉讼,由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖。根据民诉法司法解释,侵权行为地包括侵权行为实施地、侵权结果发生地。在起诉条件方面,私益诉讼适用民诉法第一百一十九条,原告是与案件有直接利益关系的人,公益诉讼适用民诉法第五十五条,法律规定的机关、有关组织可以作原告。诉讼费用上也没有特殊规定。笔者建议,环境公益诉讼应该比照知识产权案件,由中级以上人民法院管辖,私益诉讼由基层法院管辖。公益诉讼由中级以上人民法院管辖,一是环境诉讼的专业性难度并不比知识产权纠纷低,二是一定程度上有利于破除地方政府干预和地方保护主义,三是有利于平衡基层法院和上级法院的办案数量,减轻基层法院办案压力。公益与私益交叉的案件,由中级以上人民法院合并审理。赋予检察机关提起公益诉讼的义务而不是权利,接到公民或有关组织举报、控告或建议后,检察机关应该调查核实,并就是否提起公益诉讼作出回应。检察院决定不起诉的,其他法律规定的机关或者有关组织或者利害关系人可以提起公益诉讼。在诉讼费用上,可以免交或缓交,以提高公益或私益诉讼积极性。同时设立公益诉讼专项资金,由检察院进行管理,资金来源为本辖区公益诉讼的执行款中划出的一定比例资金以及财政专项拨款。公益诉讼专项资金,主要用于垫付因诉讼风险可能发生的费用,包括但不限于诉讼费。

2、注重证据收集,合理分配举证责任,审慎启动鉴定程序。环境诉讼存在举证难,主要表现在证据收集难,如噪声污染中侵权人停止污染行为,受害方就很难证明噪声存在。如水源污染,不第一时间提取污染水源,污染可能随着水源的流动发生弱化或转移,需要更长的时间危害结果才能显现。因此应对环境诉讼中证据保应全简化手续,加快办理时限,将四十八小时内缩短为二十四小时内做出决定。当事人收集证据较难的情况下,法院可以依申请或依职权调查取证。举证责任是民事诉讼证据制度的核心,举证责任的分配是指在按照一定的标准,将事实真伪不明的败诉风险,在双方当事人之间进行分配,平衡双方当事人之间的诉讼风险。一般侵权行为案件中,当事人需要就侵权人的侵权行为、主观过错、损害结果及加害行为与损害结果之间的因果关系这四大要件进行证明。环境侵权行为适用无过错责任原则,在环境侵权行为案件中,不必考虑侵权人的行为是否有过错,只需就剩下的三个方面在举证责任内进行分配。《中华人民共和国侵权责任法》第66条规定:“因污染环境发生纠纷,污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。”正式以法律的形式明确了在环境侵权民事诉讼的部分举证责任倒置,即原告证明存在侵权行为和损害结果,不需要证明二者之间存在因果关系。被告证明其行为与损害之间不存在因果关系。法律规定看似公平,但实际适用中仍是原告举证责任过重。如果原告不能同时证明侵权行为和损害结果的存在,被告就没有必要就二者之间不存在因果关系进行举证。侵权行为、损害结果具有隐蔽性,同时证明二者存在,在某些情况下原告难以完成的。应考虑原告只需证明二者之一即可,而对被告因果关系做宽泛的理解,即“行为与损害之间不存在因果关系”包括:(1)因为被告不存在侵权行为,所以不存在因果关系。(2)因为不存在损害结果,所以不存在因果关系。(3)狭义的“不存在因果关系”,因为是其他侵权行为或其他原因不是被告行为造成损害结果,所以不存在因果关系。因此,原告只需证明存在侵权行为或者损害结果,被告就需要证明其行为与损害之间不存在因果关系。在环境民事诉讼中,对侵权行为的认定、损害结果的认定以及因果关系的认定均需要专业知识,为求裁判结果的公正合理性,法官出于保守过多的选择通过鉴定加以确认,似乎只要是环境民事诉讼就一定要鉴定。鉴定的科学性和公正性直接决定了裁判的公正合理性。中立和有资质的鉴定主体、严格规范的鉴定程序、明确的鉴定标准都是确保鉴定结论作为证据采纳不可或缺的。这些或需要完善法律或需要健全体制机制,是未来努力的方向。在法律不完善、体制机制不健全的现阶段,应少启动鉴定,降低法官对鉴定结论的依赖,减轻当事人诉累,可考虑赋予法官一定自由裁量权,在当事人不申请鉴定的情况下,法官运用生活经验和常识来审理,特别是私益诉讼中财产损失的确定,如鱼池中水源污染造成水产损失,考虑水域面积、养殖密度通常情况下的收益来确定,不一定需要鉴定。

3、通过司法解释或案例指导,理清环境民事诉讼法律适用问题。基于环境法律的分散以及环境诉讼涉及环保专业知识,应加强案例指导。案例指导具有直观性,能帮助法官学习理解水污染、噪声污染、重金属污染等不同侵权类型常用法律条款,熟悉常见环境污染相关的专业知识,较快的提升法官驾驭环境诉讼的能力。完善司法解释,确定环境损害赔偿范围及赔偿金额考量因素。从广义的角度看,环境损害是指“危害行为通过环境这一媒介作用而引起的一切客观损害结果”。它既包括传统的环境损害,即直接对人身及其财产的损害,也包括新型损害,即对环境本身的损害。狭义的环境损害指的就是对环境本身的损害,即“环境要素因产业活动或其他人为活动而受到破坏和污染,从而使生态环境受到难以恢复或者不可逆转的损害。”我国目前已经建立的环境损害赔偿制度,主要是对因环境污染所造成的人身损害和直接财产损害、精神损害的赔偿,基本上属于传统的民事损害赔偿制度的范围,注重对“个人”的赔偿。缺乏对环境公益损害、间接财产损害和环境健康损害等对“后代人”、“全人类”的赔偿。4纵观各国环境法,环境侵权赔偿范围主要有四种:财产损失、人身损害、精神损害和环境损害。我国环境损害赔偿范围也应及于以上四项。环境损害赔偿应存在于公益诉讼中,是公益诉讼和私益诉讼的区别之一。其中财产损失包括(1)直接损失,指既得利益的丧失,现有财产的减损;(2)间接损失,指可得利益的丧失;(3)证据费用、律师代理费用等合理费用,主要有律师费用,调查取证或制止侵权等所支付的差旅费和报酬,为查阅收集证据材料支付的费用,鉴定费用、咨询费用等。关于财产损失和人身损害以及精神损害,现有法律已规定了相应的赔偿标准、考量因素,而环境损害赔偿标准尚未确定。参照《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》第十条,笔者建议环境损害赔偿数额应根据以下因素确定:(1)侵权者的主观恶意、侵权情节。是否经过行政或司法处理过,但仍多次实施、反复实施污染破坏行为,在审理中是否积极配合,主动采取减少损害或挽救恢复的措施;(2)侵权行为造成的后果。这又取决于被损害的环境是否具有稀缺性,比如国家重点保护湖泊比一般湖泊污染具有稀缺性,国家规定的饮用水源比一般水源具有稀缺性。还取决于被损害的环境恢复的可能性高低。是不可逆转还是是需要十年或百年才会恢复。针对水源、土壤、空气等不同环境资源实行环境污染破坏程度等级分类,不同等级不同赔偿数额。(3)侵权人的获利情况。企业应支付或承担的环保成本通过该损害行为转嫁或减少的额度。(4)侵权人承担责任的经济能力。由于环境侵害具有广泛性、深刻性、多元性、持续性,其赔偿数额往往难以确定,在能确定的情况下,其数额也必将巨大,势必会使加害人不堪重负。从而影响工业企业为了社会公共利益进行的经济活动。因此,有必要对加害人的赔偿数额予以限制。5考虑侵权人承担责任的经济能力,不仅是贯彻限额赔偿原则,实现对环境侵权加害人和受害人的平等保护,也是为确保裁判的可执行性。

4、建立环境司法保护与行政保护联动机制,延伸民事诉讼保护功能。应建立环保部门与司法及其他行政执法机构间信息通报制度,案件调查取证、案件移送和案件执行的协调配合机制,行政机关在污染事故第一时间提取证据,防止证据丧失。在行政执法中发现侵权行为,应告知相关权利人有权提起公益或私益诉讼。法院在审判中发现的立法、行政以及公众环境保护意识等方面的问题,以司法建议、案情通报、司法宣传等方式延伸环境司法保护,以环境司法促进环境执法和环境守法,有效解决环境纠纷,维护社会稳定。



1刘锡秋:《生态环境司法保护的概念和规律刍议》,载http://www.acla.org.cn/lilunyanjiu/4297.jhtlm,于2013年5月15日访问。

2袁春湘:《2002年-2011年全国法院审理环境案件的情况分析》,载《legal information》2012年第12期,第20页。

3袁春湘:《2002年-2011年全国法院审理环境案件的情况分析》,载《legal information》2012年第12期,第23页。

4中国环境网:《环境损害赔偿制度》,http://www.cenews.com.cn/xwzx/yz/yzqt/201212/t20121231_734539.html,于2013年5月14日访问。

5乔宇翔:《我国环境损害赔偿制度完善浅议》,http://www.gy.yn.gov.cn/Article/sflt/fglt/200911/16383.html,于2013年5月14日访问。



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